A conta da universalização: até onde vai a modicidade tarifária?
Existe uma equação no saneamento que, na teoria, parece relativamente simples: precisamos ampliar os serviços, melhorar a qualidade daquilo que já existe e, ao mesmo tempo, manter tarifas que possam ser suportadas pela população.
Mas não é simples conciliar essas três coisas.
A universalização exige investimento. Redes precisam ser ampliadas, estações construídas ou modernizadas, sistemas de abastecimento precisam ganhar segurança, perdas precisam ser reduzidas e estruturas existentes precisam ser mantidas e renovadas. Depois que tudo isso é construído, surge uma segunda conta, operar toda essa infraestrutura também custa dinheiro. É aí que surge a modicidade tarifária.
A tarifa precisa ser suficiente para assegurar a sustentabilidade econômico-financeira da prestação, mas também não pode simplesmente transformar toda necessidade de investimento ou todo aumento de custo em uma conta automaticamente transferida ao usuário.
Essa discussão ganhou um componente particularmente interessante em 2026.
A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) colocou em Consulta Pública a proposta de uma nova Norma de Referência para os processos de revisão tarifária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. A Consulta Pública nº 03/2026 permanece aberta até 17 de setembro e trata de temas bastante relevantes para quem trabalha no setor, como receita requerida, custos eficientes, investimentos, remuneração de ativos regulatórios, incentivos à eficiência e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da prestação.
Pode parecer uma discussão essencialmente econômica ou regulatória, mas não é.
No final das contas, todas essas variáveis chegam à mesma pergunta, quanto custa prestar adequadamente o serviço e quem paga essa conta?
Tarifa baixa não significa modicidade
Um dos aspectos interessantes da discussão regulatória é a lógica de que nem todo custo realizado pelo prestador deve ser reconhecido integralmente na tarifa.
A regulação econômica trabalha com conceitos como custos eficientes e investimentos prudentes. Em termos bastante simplificados, não basta o prestador gastar para que determinado gasto automaticamente seja transferido ao usuário. A regulação precisa avaliar quais custos são necessários para uma prestação eficiente e quais investimentos são adequados para garantir a continuidade, qualidade e expansão dos serviços.
Ao mesmo tempo, existe o outro lado dessa relação.
Se a tarifa for artificialmente comprimida, sem reconhecer custos eficientes, investimentos necessários e remuneração adequada dos ativos, a capacidade de investimento do prestador diminui. E isso pode aparecer alguns anos depois na forma de redes envelhecidas, manutenção postergada, menor capacidade operacional ou dificuldade para ampliar os sistemas.
Por isso, modicidade tarifária não deveria ser confundida com tarifa baixa.
Uma tarifa pode ser baixa no curto prazo e, ainda assim, produzir um serviço caro para a sociedade no longo prazo.
Essa compreensão encontra respaldo na própria Norma de Referência ANA nº 6/2024, que associa a modicidade à menor tarifa capaz de assegurar a sustentabilidade econômico-financeira da prestação, considerando a recuperação dos custos em regime de eficiência e a remuneração adequada dos investimentos prudentes, além dos objetivos de universalização, qualidade e capacidade de pagamento dos usuários.
É por isso que mecanismos regulatórios como revisão tarifária, avaliação da base de ativos e incentivos à eficiência ganham importância. A NR nº 6/2024 também prevê o chamado Fator X, utilizado para compartilhar com os usuários parte dos ganhos de produtividade obtidos pelo prestador.
A lógica é interessante, se a eficiência aumenta, parte desse ganho também deve chegar ao usuário.
E agora entra a Reforma Tributária
Como se essa equação já não tivesse variáveis suficientes, o setor começa a atravessar uma das maiores mudanças tributárias das últimas décadas.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 iniciou a Reforma Tributária do Consumo e a Lei Complementar nº 214/2025 instituiu, entre outros elementos do novo sistema, o IBS, Imposto sobre Bens e Serviços, e a CBS, Contribuição sobre Bens e Serviços. Em 2026, a Lei Complementar nº 227 avançou na regulamentação do IBS e de seu Comitê Gestor.
A transição é gradual e não acontece de uma única vez.
O ano de 2026 funciona como período de teste do novo sistema. A partir de 2027, PIS e Cofins serão extintos, avançando a implementação efetiva da CBS dentro do período de transição da Reforma Tributária, que seguirá ocorrendo nos anos seguintes até a implantação completa do novo modelo.
Para o saneamento, essa mudança é particularmente relevante.
Mas olhar apenas para a alíquota pode produzir conclusões equivocadas.
O novo sistema modifica também a lógica de créditos tributários. Portanto, o impacto efetivo sobre um prestador não corresponde à diferença entre a tributação anterior e a nova alíquota nominal. É necessário avaliar, de um lado, o tributo incidente sobre a prestação e, de outro, os créditos que poderão ser apropriados ao longo da cadeia.
A própria ANA chamou atenção para isso durante as discussões realizadas com as entidades reguladoras. Ao tratar da transição do PIS/Cofins para a CBS, a Agência destacou a necessidade de avaliar conjuntamente os impactos sobre as tarifas e sobre os custos dos prestadores, considerando inclusive os efeitos relacionados aos créditos tributários, para compreender o efeito efetivo da mudança para o consumidor.
Essa distinção é importante.
A estrutura de custos de cada prestador, sua capacidade de geração e aproveitamento de créditos e o tratamento regulatório desses efeitos passam a fazer parte dessa conta.
Além disso, o setor terá que adaptar sistemas comerciais, processos tributários, documentos fiscais, contratos e procedimentos regulatórios. Um exemplo bastante concreto é a Nota Fiscal de Água e Saneamento Eletrônica — NFAg, modelo 75, cuja obrigatoriedade está prevista para 1º de dezembro de 2026, representando uma mudança importante nos sistemas comerciais e fiscais dos prestadores.
Reforma Tributária também é assunto da regulação
Aqui está, para mim, uma das questões mais interessantes desse momento.
Uma mudança tributária não altera apenas a contabilidade da empresa de saneamento. Dependendo de sua magnitude, ela pode alterar o equilíbrio econômico-financeiro da prestação.
E quando isso acontece, a discussão chega à tarifa.
Não por acaso, a proposta de Norma de Referência atualmente submetida à Consulta Pública pela ANA contém diretrizes específicas para alterações tributárias extraordinárias, incluindo os efeitos da própria Reforma Tributária.
A ANA também realizou em 2026 um ciclo de oficinas direcionado especificamente aos impactos da Reforma Tributária no saneamento. Entre os temas discutidos estiveram efeitos econômicos e jurídicos, reequilíbrio econômico-financeiro, adequações na gestão comercial e reflexos sobre tarifas e contratos.
Isso mostra que o problema já deixou de ser uma discussão para um futuro distante.
O cronograma apresentado pela ANA prevê a análise das contribuições regulatórias e a preparação da nova estrutura tarifária para que, a partir de 1º de janeiro de 2027, as tarifas passem a vigorar sem PIS/Cofins embutido e com a CBS destacada.
Quem deve pagar pela universalização?
Talvez essa seja a pergunta mais difícil.
O Marco Legal do Saneamento estabeleceu como referência a universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário até 31 de dezembro de 2033, com atendimento de 99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto, observadas as hipóteses previstas na legislação e na regulação.
Para chegar lá, serão necessários investimentos elevados, especialmente em esgotamento sanitário e em áreas nas quais a expansão dos serviços possui menor atratividade econômica.
Só que investimento não desaparece depois que a obra termina.
Uma nova estação passa a consumir energia, produtos químicos, mão de obra e manutenção. Redes precisam ser operadas. Equipamentos depreciam. Sistemas precisam ser renovados. E, paralelamente, os prestadores continuam tendo que investir na infraestrutura existente.
De alguma maneira, essa conta precisa fechar.
A tarifa é uma das principais fontes de sustentação do sistema, mas existe um limite econômico e social para aquilo que pode ser transferido aos usuários.
E é aqui que a discussão começa a ficar mais interessante, porque mecanismos diferentes passam a atuar simultaneamente.
A Lei Complementar nº 214/2025 instituiu mecanismo de devolução personalizada de tributos, o chamado cashback, destinado às famílias elegíveis segundo os critérios estabelecidos na legislação. Para as operações de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a legislação estabelece devolução de 100% da CBS e 20% do IBS, observadas as regras e o cronograma de implementação do mecanismo.
É importante considerar que essa implementação também acompanha a transição tributária. A devolução relacionada à CBS começa antes daquela relativa ao IBS, portanto não seria correto interpretar esses percentuais como se ambos passassem a produzir efeitos simultaneamente já no início de 2027.
Esse mecanismo passa a conviver com outro instrumento importante para o setor: a Tarifa Social de Água e Esgoto.
A Norma de Referência ANA nº 13/2025 estabelece diretrizes sobre estrutura tarifária e tarifa social dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Além disso, 2026 também é um ano importante para essa política, já que os prestadores devem implementar ou adequar suas regras aos parâmetros nacionais da Tarifa Social até dezembro deste ano.
Começamos, portanto, a ter uma arquitetura mais complexa: tarifa capaz de sustentar o serviço, mecanismos regulatórios para incentivar eficiência, tarifa social para proteger usuários vulneráveis e mecanismos tributários de devolução direcionados às famílias elegíveis.
Modicidade também depende de eficiência
Existe ainda uma variável que não deveria ficar de fora dessa discussão: a eficiência operacional.
Quando falamos sobre tarifa, é fácil concentrar a discussão em investimento, tributos e remuneração do capital. Mas perdas de água, consumo energético elevado, processos ineficientes, manutenção inadequada, baixa produtividade e ativos mal gerenciados também têm impacto econômico.
Cada metro cúbico produzido e perdido antes de chegar ao consumidor carrega custos de captação, tratamento, energia e operação.
Cada equipamento operando fora de sua condição adequada pode representar consumo adicional.
Cada manutenção postergada pode aparecer futuramente como uma intervenção mais cara.
Não existe regulação econômica capaz de produzir tarifa eficiente indefinidamente se a operação não for eficiente.
Da mesma forma, não existe operação eficiente que consiga sustentar, indefinidamente, uma tarifa incapaz de remunerar adequadamente os custos necessários à prestação.
É esse equilíbrio que me parece estar ficando cada vez mais evidente.
Uma conta que ficará mais difícil nos próximos anos
A universalização coloca pressão por investimentos. A adaptação climática começa a exigir sistemas mais resilientes. Energia, produtos químicos, mão de obra e manutenção continuam compondo custos relevantes da prestação. A Reforma Tributária altera uma estrutura fiscal consolidada há anos. E, ao mesmo tempo, existe uma preocupação legítima em preservar a capacidade de pagamento da população.
Não existe uma solução simples para essa equação.
Modicidade significa buscar a menor tarifa capaz de sustentar, com eficiência, qualidade e continuidade, o serviço que a sociedade espera receber.
E, olhando para o tamanho do desafio da universalização, provavelmente será cada vez mais difícil discutir tarifa sem discutir junto eficiência operacional, investimento, tributação e capacidade de pagamento.
No final, a conta precisa fechar.
A questão é fazer com que ela feche sem comprometer nem o usuário de hoje, nem o saneamento que ainda precisamos construir para amanhã.
Referências
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Brasília, DF, 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS); cria o Comitê Gestor do IBS e altera a legislação tributária. Brasília, DF, 2025.
BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026. Institui o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS); dispõe sobre o processo administrativo tributário relativo ao IBS e sobre a distribuição do produto de sua arrecadação aos entes federativos; e altera legislação tributária. Brasília, DF, 2026.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). Consulta Pública nº 03/2026: revisão tarifária para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Brasília, DF: ANA, 2026.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). Norma de Referência nº 6/2024: modelos de regulação tarifária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Brasília, DF: ANA, 2024.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). Norma de Referência nº 13/2025: estrutura tarifária e Tarifa Social para os serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Brasília, DF: ANA, 2025.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). ANA realiza ciclo de oficinas sobre implementação da Reforma Tributária no setor de saneamento básico. Brasília, DF: ANA, 2026.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). ANA encerra 3º Encontro Nacional das Entidades Reguladoras Infranacionais com debate sobre Reforma Tributária no saneamento. Brasília, DF: ANA, 2026.